ข้อสังเกตต่อสาระของร่างแก้ไข พรบ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ฉบับเข้า ครม. วันที่ 10 มิ.ย. 2551
นันทพร เตชะประเสริฐสกุล
มูลนิธิอาสาสมัครเพื่อสังคม (มอส.)
1. มาตรา 47 ของรัฐธรรมนูญปี 2550 ที่บัญญัติให้มีองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ เพื่อทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่และกำกับกิจการวิทยุ โทรทัศน์ โทรคมนาคม แต่ที่มาและกระบวนการได้มาซึ่งองค์กรอิสระ (กสช.) ตามร่าง พรบ. ฯ ปี 2551 ไม่เป็นอิสระ และไม่สามารถตรวจสอบได้ อันจะมีผลทำให้ กสช. ที่จะเกิดขึ้นตามร่าง พรบ. ฉบับนี้ ไม่เป็นอิสระอย่างแท้จริง ซึ่งเป็นการขัดกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ
|
ประเด็น
|
พรบ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ
ปี 2543
|
ร่างแก้ไข พรบ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ
ปี 2551
|
ข้อสังเกต
|
|
1.1 การได้มาซึ่งรายชื่อผู้มีคุณสมบัติเหมาะสมเป็น องค์กรอิสระ
|
ก. ประกอบด้วยองค์กรอิสระ 2 คณะ คือ กสช. (7 คน) และ กทช. (7คน)
ข. ในช่วงที่ยังไม่มีสำนักงาน กสช., กทช. ให้สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี (สปน.) เป็นหน่วยงานธุรการ จัดให้มีการคัดเลือกกันเองในกลุ่มบุคคลที่เกี่ยวข้องใน กิจการวิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม (แต่ละกิจการจะประกอบด้วยตัวแทนจาก 4 กลุ่ม หน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้อง-5คน, นักวิชาการ-4คน, นักวิชาชีพ-4คน, องค์กรเอกชนสาธารณะประโยชน์ด้านสื่อสาร/คุ้มครองผู้บริโภค-4คน) เพื่อทำหน้าที่เป็นคณะกรรมการสรรหา กสช.
ค. คณะกรรมการสรรหาฯ มีหน้าที่เปิดรับสมัครและสรรหาบุคคลที่มีคุณสมบัติเหมาะสม จำนวน 14 คน
ง. คณะกรรมการสรรหา ส่งให้วุฒิสภาคัดเลือกให้เหลือบุคคลที่เหมาะสมด้านละ 7 คน
|
ก. เหลือองค์กรอิสระองค์กรเดียว เรียกว่า กสช. (10 คน)
ข. ในช่วงที่ยังไม่มีสำนักงาน กสช. ให้ สปน. เป็นหน่วยงานธุรการ ทำหน้าที่แทน สำนักงาน กสช. ในการรับขึ้นทะเบียนองค์กร/สถาบันที่มีสิทธิเสนอชื่อบุคคลซึ่งสมควรได้รับการคัดเลือกเป็น กสช.
ค. เมื่อรับจดทะเบียนองค์กร/สถาบันแล้วให้เป็นอันใช้ได้ การวินิจฉัยของศาลในภายหลังว่าการจดทะเบียนนั้นเป็นการไม่ชอบ ไม่ให้มีผลกระทบต่อการที่สำนักงาน กสช. ได้ดำเนินการไปแล้วก่อนวันที่ศาลมีคำวินิจฉัย
ง. องค์กร/สถาบันที่ถูกปฏิเสธการขอขึ้นทะเบียนให้มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้ แต่การฟ้องคดีดังกล่าวไม่เป็นเหตุให้ต้องระงับหรือชะลอการเสนอชื่อ/คัดเลือก
จ. เมื่อมีเหตุที่ต้องมีการคัดเลือก กสช. ให้ประกาศทางวิทยุ โทรทัศน์ สื่อสิ่งพิมพ์ สื่ออิเลคโทรนิคส์อย่างน้อยสามวันติดต่อกัน และให้องค์กรที่ได้รับการขึ้นทะเบียนเสนอชื่อบุคคลซึ่งสมควรได้รับการคัดเลือกเป็น กสช.
ฉ. เมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาในการเสนอชื่อแล้วยังมีผู้ได้รับการเสนอชื่อน้อยกว่าที่กำหนด ให้ปลัด สปน., ปลัดกระทรวงการคลัง และปลัดกระทรวงไอซีที ร่วมกันเสนอชื่อผู้มีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามให้ครบ
ช. ให้ สปน. (สำนักงาน กสช.) จัดให้ผู้ได้รับการเสนอชื่อทั้งหมดมาประชุมเพื่อคัดเลือกกันเองให้เหลือ 20 คน
ซ. สปน. (สำนักงาน กสช.) เสนอบัญชีรายชื่อพร้อมด้วยข้อเสนอแนะต่อ รมต.ไอซีที เพื่อนำเสนอให้ ครม. พิจารณาคัดเลือกให้เลือกบุคคลที่เหมาะสมจำนวน 10 คน
|
ค.- ง. การตอบรับ/ปฏิเสธการขึ้นทะเบียนองค์กรที่มีสิทธิเสนอชื่อบุคคลที่สมควรด้รับการคัดเลือกเป็น กสช. ในร่างแก้ไข พรบ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ปี 2551 ถือเป็นการ ให้อภิสิทธิ กระบวนการสรรหา กสช. อยู่นอกเหนือ/ไม่ต้องปฎิบัติตามคำวินิจฉัยของศาล อันนำไปสู่การตั้งคำถามถึงความรวบรัด ไม่โปร่งใส ไม่สามารถตรวจสอบได้ในกระบวนการสรรหา กสช.
จ. การให้ประกาศการคัดเลือก กสช. ผ่านสื่อต่างๆ อย่างน้อยสามวัน เป็นระยะเวลาที่ไม่เพียงพอต่อการรับรู้ของสังคม
ฉ. เพราะเหตุใดจึงกำหนดให้ปลัด 3 กระทรวงเป็นผู้เสนอชื่อบุคคลในกรณีที่รายชื่อผู้ได้รับการเสนอน้อยกว่าที่กำหนด และการเหมาะสมหรือไม่
ช. การกำหนดให้ผู้ได้รับการเสนอชื่อคัดเลือกกันเอง และอาจเป็นการเปิดช่อง/นำไปสู่ต่อการล็อบบี้หรือฮั้วกันเองในกลุ่มผู้ถูกเสนอชื่อ
|
|
1.2 หน่วยงานที่คัดเลือก กสช.
|
วุฒิสภา
|
รัฐบาล
|
การให้รัฐบาลซึ่งเป็นภาคการเมืองเป็นผู้คัดเลือก กสช. จะมีผลต่อความเป็นอิสระของ กสช. ที่จะเกิดขึ้นในอนาคต ซึ่งไม่เป็นไปตามหลักการที่ควรจะเป็นในการคัดเลือกองค์กรอิสระ
|
|
1.3 อำนาจหน้าที่ของ กสช. ในการกำหนดนโยบาย/การจัดสรรคลื่นความถี่
|
ในกรณีที่จะต้องมีการเจรจา/ทำความตกลงระหว่างรัฐบาลไทยกับรัฐบาล/องค์กรระหว่างประเทศในเรื่องเกี่ยวกับการบริหารคลื่นความถี่ สำนักงาน กสช. และสำนักงาน กทช. มีหน้าที่ต้องให้ข้อมูลหรือร่วมดำเนินการภายใต้นโยบายของรัฐบาล โดยให้ สำนักงาน กสช. และสำนักงาน กทช. ทำหน้าที่ดูแลการบริหารคลื่นความถี่ระหว่างประเทศ ตามที่คณะกรรมการร่วมกำหนด (ม.73)
|
ก. กำหนดให้แผนแม่บทบริหารคลื่นความถี่ และตารางกำหนดคลื่นความถี่แห่งชาติ ในส่วนที่เกี่ยวกับนโยบายโดยรวมของประเทศ ต้องได้รับความเห็นชอบจาก ครม. ก่อน จึงจะใช้บังคับได้ (ม.21)
ข. กำหนดให้การดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ กสช. ต้องดำเนินการให้สอดคล้องกับนโยบายที่ ครม. แถลงไว้ต่อรัฐสภา (ม.67)
ค. กำหนดให้ในกรณีที่ต้องมีการเจรจาหรือทำความตกลงระหว่างรัฐบาลไทยกับรัฐบาล/องค์กรระหว่างประเทศในเรื่องการบริหารคลื่นความถี่ กสช. และสำนักงาน กสช. มีหน้าที่ต้องให้ข้อมูลและร่วมดำเนินการตามที่รัฐบาลแจ้งให้ทราบ (ม.68)
|
ก.-ค. การกำหนดเช่นนี้อาจเป็นการก้าวล่วงอำนาจ กสช. และอาจทำให้การดำเนินงานของ กสช. ขาดความเป็นอิสระ
|
2. กสช. ที่จะเกิดขึ้นตามร่างแก้ไข พรบ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2551 ขาดความโปร่งใสและธรรมาภิบาลในการดำเนินงานในประเด็นต่างๆ ดังต่อไปนี้.-
2.1 ขาดการติดตามและตรวจสอบประเมินผลการทำงานที่แท้จริง
ร่าง พรบ.ฯ ปี 2551 กำหนดเพียงให้ กสช. ซึ่งจะต้องเป็นผู้ถูกตรวจสอบ มีอำนาจแต่งตั้ง ว่าจ้าง รวมทั้งกำหนดค่าตอบแทนคณะกรรมการที่จะมาประเมินตนเอง อันนำมาสู่การตั้งคำถามในประเด็นธรรมาภิบาลในการทำงานขององค์กรอิสระ รวมถึงคณะกรรมการติดตามและตรวจสอบประเมินผลการทำงานที่ถูก กสช. แต่งตั้งขึ้น จะขาดความเป็นอิสระและไม่สามารถตรวจสอบผู้ว่าจ้างของตัวเองได้อย่างแท้จริง
2.2 ขาดข้อกำหนดเพื่อให้การดำเนินงานของ กสช. เป็นไปโดยเปิดเผย โปร่งใส ตรวจสอบได้
ในส่วนของการเปิดเผยข้อมูลการดำเนินงานและข้อมูลรายจ่ายของ กสช. ซึ่งเกี่ยวพันกับประโยชน์หลายแสนล้าน ในร่าง พรบ.ฯ ปี 2551 กำหนดให้มีการชี้แจงโดยสรุปเท่านั้น โดยไม่ต้องมีการเปิดเผยข้อมูลทั้งหมดโดยละเอียด อันเป็นการดำเนินงานที่ขาดความโปร่งใส ไม่สามารถตรวจสอบได้ และไม่มีธรรมาภิบาลในการทำงาน
2.3 ไม่มีบทกำหนดเรื่องความรับผิดรับชอบ (Social Accountability) ในการปฏิบัติหน้าที่ของ กสช.
กสช. ที่จะเกิดขึ้นในอนาคต เป็นหน่วยงานที่มีอำนาจล้นฟ้า ดูแลกิจการที่มีมูลค่าหลายแสนล้าน ซึ่งมีอำนาจในการปฏิบัติหน้าที่ที่อาจให้คุณให้โทษ หรือเอื้อประโยชน์กับหน่วยงานหรือธุรกิจที่มีมูลค่ามหาศาล จึงนำมาสู่การตั้งข้อสังเกตว่า เพราะเหตุใดจึงไม่มีข้อกำหนดเรื่องการรับผิดรับโทษหรือบทกำหนดโทษ ในกรณีที่คณะกรรมการองค์กรอิสระกระทำการอันเข้าลักษณะเป็นผู้มีส่วนได้เสีย มีผลประโยชน์ทับซ้อน หรือเป็นผู้กระทำผิด/ละเมิดกฎหมายเสียเอง
3. ร่างแก้ไข พรบ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ปี 2551 ตัดสิทธิของภาคประชาชนในการเข้าถึงและเข้าไปใช้สื่อสาธารณะ อันเป็นการขัดต่อบทบัญญัติมาตรา 47 ของรัฐธรรมนูญปี 2551 ที่กำหนดวรรคสองที่ระบุว่า “ต้องจัดให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วมในการดำเนินการสื่อมวลชนสาธารณะ”
|
ประเด็น
|
พรบ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ
ปี 43
|
ร่างแก้ไข พรบ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ
ปี 51
|
ข้อสังเกต
|
|
สิทธิของประชาชนในการเข้าไปใช้คลื่นความถี่และดำเนิน การสื่อสาธารณะ
|
- กสช.มีหน้าที่จัดทำแผนแม่บทกิจการวิทยุโทรทัศน์และแผนคลื่นความถี่ให้สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ แผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่ และตารางกำหนดคลื่นความถี่แห่งชาติ <ม.23 (1)>
- ในการจัดทำแผนแม่บทกิจการวิทยุโทรทัศน์และการอนุญาตให้ประกอบกิจการดังกล่าวเพื่อประโยชน์สาธารณะระดับท้องถิ่น อย่างน้อยจะต้องให้มีสถานีวิทยุประจำจังหวัดและสถานีโทรทัศน์สำหรับการกระจายข้อมูลข่าวสารของประชาชนอย่างทั่วถึงและเพียงพอ (ม.26 วรรคหนึ่ง)
- การจัดทำแผนแม่บทกิจการวิทยุโทรทัศน์ และการอนุญาตให้ประกอบกิจการดังกล่าว...โดยจะต้องจัดให้ภาคประชาชนได้ใช้คลื่นความถี่ไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ในกรณีที่ภาคประชาชนยังไม่มีความพร้อม ให้ กสช. ให้การสนับสนุนเพื่อให้ภาคประชาชนมีโอกาสใช้คลื่นความถี่ในสัดส่วนตามที่กำหนด (ม.26 วรรคสาม)
- เพื่อประโยชน์ในการจัดสรรคลื่นความถี่ให้ภาคประชาชนได้ใช้และการสนับสนุนการใช้คลื่นความถี่ของภาคประชาชน ให้ กสช. กำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับลักษณะของภาคประชาชนที่ถึงได้รับการจัดสรรและสนับสนุนให้ใช้คลื่นความถี่ รวมทั้งลักษณะการใช้คลื่นความถี่ท่ได้รับจัดสรร โดยอย่างน้อยภาคประชาชนนั้นต้องดำเนินการโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์สาธารณะและไม่แสวงหากำไรในทางธุรกิจ (ม.26 วรรคสี่)
|
- กสช.มีหน้าที่จัดทำแผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่และตารางกำหนดคลื่นความถี่แห่งชาติ <ม.21 (1)>
- ในการกำกับดูแลกิจการวิทยุ โทรทัศน์ โทรคมนาคม ให้ กสช. จัดให้มีแผนปฏิบัติการและแนวทางในการดำเนินงานระยะห้าปี โดยในแผนดังกล่าวอย่างน้อยต้องมีแนวทางการพัฒนาและส่งเสริมกิจการดังกล่าว รวมตลอดทั้งแนวทางการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่และการอนุญาตให้ประกอบกิจการด้วย (ม.42)
- ให้ กสช.มีหน้าที่สนับสนุนให้ชุมชนท้องถิ่นรวมตัวกันเพื่อจัดให้มีการประกอบกิจการวิทยุ โทรทัศน์ที่ดำเนินการเพื่อการอย่างหนึ่งอย่างใดอันเป็นประโยชน์ต่อชุมชนโดยไม่แสวงหากำไร แต่ กสช. จะกำหนดให้สามารถหารายได้ให้เพียงพอต่อการดำเนินกิจการไม่เกินจำนวนและตามวิธีการที่กำหนดก็ได้
- ในกรณีที่การประกอบกิจการบริการชุมชน มีรายได้เกินจำนวนที่ กสช. กำหนด ให้รายได้นั้นตกเป็นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) อันเป็นที่ตั้ง หรือ อปท.ที่ใกล้เคียง
- ให้ อปท.อันเป็นที่ตั้งหรือ อปท.ที่ใกล้เคียง มีหน้าที่ดำเนินการตรวจสอบและติดตามให้มีการส่งรายได้ให้แก่ อปท.
|
- ร่างฯ ปี 2551 ตัดประเด็นการจัดทำแผนแม่บทกิจการวิทยุโทรทัศน์ออกไป และให้มีแผนปฏิบัติการและแนวทางในการดำเนินงานระยะห้าปีแทน ซึ่งส่งผลให้สิทธิของประชาชนในการเข้าไปใช้คลื่นความถี่และดำเนินการสื่อสาธารณะซึ่งบัญญัติไว้ในมาตรา 47 ของ รธน. ปี 2550 ถูกตัด/ริดรอนไป ในอย่างน้อย 2 ประเด็นหลัก คือ.-
1. สิทธิของภาคประชาชนในการได้ใช้คลื่นความถี่ไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 โดยหากภาคประชาชนไม่พร้อม กสช. ต้องให้การสนับสนุน
2. การกำหนดให้มีสถานีวิทยุประจำจังหวัดและสถานีโทรทัศน์ระดับท้องถิ่น สำหรับการกระจายข้อมูลข่าวสารของประชาชนอย่างทั่วถึงและเพียงพอ
- การที่ กสช. กำหนดให้หารายได้ให้เพียงพอต่อการดำเนินกิจการไม่เกินจำนวนและตามวิธีการที่กำหนด ขัดต่อหลักการจัดสรรคลื่นความถี่และการสนับสนุนการใช้คลื่นความถี่ของภาคประชาชนที่กำหนดไว้แต่เดิมว่าต้องไม่แสวงหากำไร
- อาจนำไปสู่การเปิดช่องให้ใช้วิทยุชุมชนเป็นเครื่องมือในการแสวงหากำไร และอาจเป็นการเปิดช่องให้ อปท. (ซึ่งมีความเกี่ยวพัน และในบางพื้นที่เป็นเนื้อเดียวกันกับการเมืองท้องถิ่น) อาจแทรกแซงการทำงานของวิทยุชุมชนได้
|
4. เนื้อหาของร่างแก้ไข พรบ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ปี 2551 ขัดต่อเจตนารมณ์มาตรา 47 ของรัฐธรรมนูญปี 2550 ที่ต้องการปฎิรูปสื่อโดยภาพรวมทั้งระบบ ในประเด็นต่างๆ ดังต่อไปนี้
4.1 ร่าง พรบ.ฯ ปี 2551 ตัดมาตรา 80 ของ พรบ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2543 เดิม ซึ่งเขียนป้องกันการทิ้งทวนสัมปทานออก ซึ่งอาจนำไปสู่การให้อนุญาตสัมปทานคลื่นความถี่ล่วงหน้าครั้งใหญ่ ซึ่งเมื่อองค์กรอิสระเข้ามาทำหน้าที่ก็ไม่เหลือคลื่นความถี่ให้จัดสรร เพราะถูกสัมปทานไปหมดแล้ว
(สาระสำคัญของมาตรา 80 ของ พรบ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2543 เดิม คือ ไม่อนุญาตให้หน่วยงานใดๆ พิจารณาจัดสรรคลื่นความถี่ ออกใบอนุญาตประกอบกิจการ หรืออนุญาตให้ประกอบกิจการเพิ่มเติม ในระหว่างที่การสรรหาและแต่งตั้งองค์กรอิสระยังไม่แล้วเสร็จ)
4.2 ร่าง พรบ. ฯ ปี 2551 เปิดโอกาสให้มีการนิรโทษกรรมผู้ที่ใช้คลื่นความถี่โดยไม่ถูกต้องตามกฎหมายก่อนหน้าที่กฎหมายจะบังคับใช้ (ม.77)
ร่างกฎหมายฉบับนี้ ระบุว่า “ผู้ได้รับจัดสรรคลื่นความถี่หรือใช้คลื่นความถี่เพื่อประกอบกิจการวิทยุโทรทัศน์อยู่ก่อนวันที่ร่างมีผลใช้บังคับ ให้ถือว่าได้รับอนุญาตจาก กสช. ตาม พรบ. นี้ และ กสช. อาจกำหนดให้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์หรือเงื่อนไขใดๆ ตามที่ กสช.กำหนดได้ เพียงเท่าที่ไม่เป็นการสร้างภาระทางการเงินเพิ่มเติม แก่ผู้ได้รับจัดสรรคลื่นความถี่หรือใช้คลื่นความถี่ดังกล่าว...”)
4.3 ร่าง พรบ. ฯ ปี 2551 อนุญาตให้มีเช่าช่วงเวลาได้ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่ กสช. กำหนด (ม.36)
เป็นการเปิดช่องให้ผู้ที่ถือครองคลื่นความถี่ดำเนินการเองเพียงบางส่วนได้ โดยยังสามารถทำกำไรจากการให้เช่าช่วงเวลาได้เหมือนเดิม ซึ่งจะทำให้ผู้ถือครองคลื่นความถี่ อยู่เดิมไม่คืนคลื่นความถี่ เพราะไม่มีข้อกำหนดเรื่องการเรียกคืนคลื่นความถี่ ประกอบกับการอนุญาตให้ยังมีการเช่าช่วงเวลาได้ เป็นแนวทางที่ขัดแย้งโดยสิ้นเชิงต่อการปฏิรูปความเป็นเจ้าของคลื่นความถี่ อันเป็นพื้นฐานสำคัญของการปฏิรูปโครงสร้างกรรมสิทธิสื่อ เพื่อการปฏิรูปสื่อทั้งระบบ
4.4 ร่าง พรบ. ฯ ปี 2551 รับรองความถูกต้องให้ อสมท. ในการนำคลื่นความถี่อันเป็นสาธารณสมบัติไปแปลงเป็นทุนเอกชนในรูปเป็นองค์การมหาชน (ม.77)
อสมท. ซึ่งในอดีตเป็นรัฐวิสาหกิจที่เป็นเจ้าของสัมปทานช่อง 3, ช่อง 9, ยูบีซี และวิทยุในเครือ อสมท. ทั่วประเทศกว่า 70 คลื่น ปัจจุบันได้เข้าตลาดหลักทรัพย์เป็นองค์การมหาชน-แปลงสมบัติแผ่นดินนับหมื่นล้านไปเป็นหุ้นเอกชน ซึ่งที่ผ่านมาเป็นประเด็นโต้แย้งที่ยังหาข้อยุติไม่ได้ หากกรณีดังกล่าวกำลังจะถูกทำให้ชอบด้วยกฎหมาย โดยร่างกฎหมายฉบับนี้
